آسیب سیاست‌گذاری شهرسازی در دهه‌های گذشته...
معمار شهر - تاریخ توسعه شهرهای ایران را که ورق بزنید، پر است از وعده‌دادن‌ها و عمل‌نکردن‌ها، طرح‌ها و بایگانی‌شدن‌ها، آمدن و رفتن مدیرانی با رویکردهای متفاوت. پر است از طرح‌های شهری که نتوانست مرهمی باشد بر زخم پنهان و آشکار شهر. شهرها اما دیگر زخم‌ها بر تن‌شان عفونت کرده؛ مرهم که نه، دیگر نیاز به جراحی دارند؛ تا جانی دوباره گیرند و مأمنی باشند برای ساکنانشان.
دهه 40 بود که مدیران شهری به منظور سروسامان‌دادن به شهرها با الگوبرداری منسوخ از کشورهای اروپایی، طرح جامع تفصیلی را برای اداره شهر تجویز کردند. چند دهه بعد، کم‌کم آسیب‌ها و تبعات آن مدل برنامه‌ریزی یقه شهرهایمان را گرفت و هر سال راه را برای نفسشان تنگ‌تر کرد. حالا ما مانده‌ایم و شهرهای نیمه‌جان. قرار بود چنین طرح‌هایی میان جمعیت، خدمات، فعالیت و سکونت تعادل ایجاد کند؛ یعنی اساسا مأموریت طرح‌های مدیران شهری همین است اما متأسفانه در عمل نه تنها تعادلی در شهرها اتفاق نیفتاد، بلکه شلختگی، آزردگی و کلافگی از تمامی اجزای شهرها فریاد زده می‌شود.
«شهرسازی بر روی آب» نام نشستی بود که در اول ماه جاری به همین منظور و در آستانه کلیدخوردن نوشتن طرح جامع چهارم برگزار شد. استادان و مدیران حوزه شهرسازی دور هم جمع شده و درخصوص آسیب‌شناسی طرح‌های شهرسازی در این چند دهه اخیر صحبت کردند. سهراب مشهودی، کارشناس معماری و شهرسازی معتقد است چند اشتباه اصولی در طراحی و اجرای طرح‌های جامع اتفاق افتاده که بهترین توصیف آن می‌شود: شهرسازی روی آب؛ اما این اشتباهات چه بوده که تا به این حد شهرسازی ما را بی‌اصل و بنیان کرده است؟
فضای شهری که هر کدام از ما در آن زیست می‌کنیم، بازتابی است از سیاست‌های شهرسازی که در طرح جامع مشخص می‌شود. کارکرد طرح جامع تعیین سه خط قرمز مهم برای شهر است: سقف تراکم ساختمانی، کاربری معین، حد جمعیتی مناطق. همچنین این طرح محدوده قانونی شهر و نحوه استفاده از اراضی را معین می‌کند. با تعیین این محدوده، ارائه خدمات شهری و ایجاد زیرساخت برای اراضی خارجی ممنوع می‌شود.
برای بررسی و آسیب‌شناسی سیاست‌های شهرسازی حال حاضر، باید سیر تحولات طرح جامع را در نظر داشت. با نگاه به طرح‌های جامع شهری و بازخوانی آنها می‌توان سه دوره را برای آن در نظر گرفت:
دوره اول؛ انبساط محدوده شهرها (۱۳۴۵-۱۳۶۵)؛ در این دوره متناسب با پیش‌بینی جمعیت صورت‌گرفته برای 25 سال آینده مساحت شهرها افزایش یافت. در آن دوره با مداخلات انجام‌شده و الحاقات اراضی اتفاق‌افتاده بعد از انقلاب که ذیل قوانین شهری از آن نام برده می‌شود، مساحت شهرها افزایش یافت. دوره دوم؛ تلفیق توسعه متصل و منفصل (۱۳۶۵-۱۳۸۰)؛ ویژگی خاص این دوره توجه به اطراف شهرهاست.
این طرح بر اساس افق‌های ۱۰ ساله و ۱۵ ساله و با پیش‌بینی جمعیت آتی شهرها، اقداماتی را برای تأمین زمین سرانه‌های مسکونی و... تکلیف کرد. تأمین زمین مورد نیاز یا به صورت الحاق زمین به مساحت موجود شهرها یا با تعریف شهرهای جدید در اطراف کلان‌شهرها و اسکان سریز جمعیتی در آنجا بوده است.
دوره سوم؛ بستنِ محدوده شهرها؛ به نامِ توسعه میان‌افزا به کامِ توسعه عمودی (۱۳۸۰ تاکنون)؛ در این دوره به صورت رسمی کمربندی بر دور شهرها بسته شد و به تبع آن هرگونه افزایش در محدوده شهرها ممنوع شد.
دوره سوم را می‌توان بی‌اغراق بدترین دوره تاریخ طرح‌های شهرسازی ایران دانست. ممنوعیت ایجادشده با بهانه حفظ محیط زیست و استفاده از زمین‌های احتکارشده در داخل بافت شهری اتفاق افتاد. با پررنگ‌شدن مفهوم توسعه درون‌افزا، مدیران شهری برای پاسخ به نیاز زمین برای تأمین مسکن، زمین‌های بلااستفاده در داخل محدوده شهری را پاسخی مناسب برای ساخت‌وساز داخل شهر می‌دانستند. اما در عمل نه تنها این زمین‌ها به چرخه تولید مسکن بازنگشت، بلکه به دلیل هم‌زمانی ایجاد کمربند شهری با تراکم‌فروشی در شهر، شهرکشی توسط مدیران شهری رقم خورد.
برای مردم هیچ‌چیز، برای عمودی‌سازان همه‌چیز
از دهه 70 به بعد و هم‌زمان با دوره‌های دوم و سوم طرح جامع شهری، دو اتفاق مهم و تعیین‌کننده در حوزه شهرسازی رخ داد. در اوایل دهه 70 و با اتمام مهلت ۵ ساله قانون ثانویه زمین شهری در سال ۱۳۷۱، قانون جدیدی در باب زمین شهری تنظیم نشد و دولت در سال ۱۳۷۳ تصمیم به فروش زمین به «قیمت روز» گرفت. از طرفی با تصویب لایحه خودکفایی و استقلال شهرداری‌ها از بودجه عمومی (۱۳۷۱)، بحث فروش ضوابط شهری (تراکم‌فروشی) نیز آغاز شد.
در سال 1378، مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تحت عنوان «ضابطه جلوگیری از افزایش محدوده شهرها (۱۳۷۸)» نیز شرایط را برای توسعه سالم شهر سخت‌تر کرد. در ماده ۱ ضابطه مذکور آمده است: «از تاریخ تصویب این مصوبه، هرگونه افزایش در محدوده مصوب طرح‌های هادی و جامع شهری تا زمانی که تراکم جمعیتی شهر براساس طرح‌های مصوب تحقق پیدا نکرده باشد ممنوع است».
همچنین در ماده ۸ این مصوبه به ایجاد کمربند سبز برای جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها و حفظ اراضی کشاورزی و باغات و جنگل‌های موجود در حریم شهرها تأکید شده است. مطابق این مصوبه، محدوده شهر تهران از ۷۲۰ به ۶۲۰ کیلومترمربع ومحدوده شهر مشهد از ۴۰۰ به ۳۰۰ کیلومترمربع کاهش یافت. همچنین محدوده شهر شیراز از ۱۸۶ کیلومترمربع بدون تغییر در افق طرح تثبیت شد.
تمامی این تغییرات سرآغازی بر سرمایه‌ای‌شدن زمین، توسعه عمودی و افزایش تراکم در شهرها بود. این اقدامات عجیب و غریب سیاست‌گذاران وقت، بستر را برای شهرداری‌ها مهیا کرد تا برای تأمین بودجه مورد نیاز خود به فروش تراکم در شهرها روی بیاورند. با گذشت زمان شهرداری از لحاظ ساختار مالی و درآمدی وابسته به فروش تراکم شد و همین مسئله سبب شد شهرها تجربه‌ای تلخ و اغراق‌شده از توسعه عمودی و افزایش تراکم را از سر بگذرانند.
آنچه سیاست‌گذاران مدنظر داشتند توسعه درون‌افزا بود که به دلیل محقق‌نبودن ابزار تنظیمی و سازوکار اجرای آن، این سیاست شکست خورد. بنابراین از یک سو بسته‌شدن کمربند شهرها و ممنوعیت الحاق زمین به محدوده شهری و از سوی دیگر عدم موفقیت توسعه درون‌افزا شرایط را برای استفاده سرمایه‌ای از زمین و توسعه عمودی فراهم کرد. همه اینها به معنای آن است که برآیند تمامی این اقدامات به نفع عمودی‌سازها تمام شده و به ضرر مردم، چراکه عمودی‌سازی آورده‌ای جز گرانی شهر برای مردم نداشته و ندارد.
برنامه‌ای براساس رؤیای طراحان
برگردیم به طرح جامع و اشتباهاتی که تا به این حد شهرسازی ما را بی اصل و بنیان کرده است. طبق آمار رسمی منتشرشده، در این دو دهه اخیر نهایتا 15 درصد طرح‌های جامع تاکنون اجرایی و عملیاتی شده است.
این عدد یعنی طرح جامع اصلا عملیاتی نشده است. به عبارت بهتر سیاست‌گذاران طرحی را آماده کرده و به تصویب رسانده‌اند اما در عمل مدیران شهری تعهدی در اجرای کامل آن نداشته‌اند. جدا از این تخلف، همان 15 درصد اجرا‌شده هم در بخشی بوده که آسیب‌های جدی به شهر و زیست شهری زده است.
مشهودی، دو اشتباه راهبردی و مؤثر طرح جامع را تعیین جمعیت و محدوده شهری می‌داند. اساسا برای آماده‌سازی طرح جامع، غالبا یک دامنه تغییراتی را برای پیش‌بینی جمعیت، مدنظر می‌گیرند و بر اساس آن ظرفیت‌های خدماتی و طبیعی شهر را سیاست‌گذاری می‌کنند. مسئله مهم این است که تجربه نشان داده در هیچ‌کدام از این طرح‌ها، این پیش‌بینی‌ها محقق نشده؛ ازاین‌رو برنامه‌ها بیشتر متناسب با تصورات و ذهنیات طراحان بوده تا با واقعیت.
برای مثال، در شهرهای بزرگ جمعیت سه برابر رقم پیش‌بینی‌شده رشد پیدا کرده و در عین حال سازوکار مدیریت، ظرفیت خدماتی و سکونتی شهر برای یک‌سوم آن طراحی شده بود؛ بنابراین تعیین آن سه خط قرمزی که به‌عنوان کارکرد طرح جامع عنوان شده بود، از اساس روی آب بنا شده است.
متأسفانه تنها بندی که از این طرح مخصوصا نسخه سوم، به صورت کامل اجرا شده، بستن مرزهای شهر است. نیازی به تبیین و تفسیرهای مفصل نیست. وقتی کمربندی به دور شهر کشیده می‌شود دو اتفاق رخ می‌دهد؛ اول آنکه به محض بستن محدوده شهر، قیمت زمین داخل خط فرضی ۱۰ برابر بیشتر می‌شود و در مقابل اراضی خارج محدوده ارزش مالی خود را از دست خواهند داد. اتفاق بعدی که از تبعات اتفاق اولی بوده این است که ۲۰ تا ۲۵ درصد از شهروندان زیر خط فقر سکونت شهری می‌روند؛ چراکه آنها حاشیه نشین شده و ملک آنها دیگر قانونی نیست؛ بنابراین از مهم‌ترین فاکتور رفاه که مسکن است محروم خواهند شد. درواقع با کشیدن خط محدوده گفته می‌شود مردم خارج از محدوده حق ندارند در شهر زندگی کنند.
نکته بسیار مهم آن است که نهایتا در طرح‌های بعدی این مناطق به شهر با یک هزینه زیادی الحاق خواهند شد و این تحمیل هزینه اضافی بر شهر است.
پیشنهاداتی برای نوشتن طرح جامع 1425
اگر برنامه و سیاست‌ها ناظر به مسائل شهر نباشد، پس دقیقا به چه منظور طراحی می‌شوند؟ شاید تنها مسئله‌ای که تمامی کارشناسان حوزه مسکن و شهرسازی بر آن متفق‌القول هستند این است که مسئله اصلی شهرهای امروزی ما مسکن است. معضل مسکن نه تنها نفس شهر و شهرسازی را به شماره انداخته بلکه تأثیر مستقیم بر رفاه شهروندان هم دارد. بنابراین انتظار می‌رود در این دوره طراحان برنامه جامع شهری، مسئله مسکن را در صدر مسائل گذاشته و مطابق آن چارچوب کلی را طرح‌ریزی کنند. در همین راستا سعید قربانی، کارشناس ارشد حوزه مسکن در گفت‌وگو با «شرق» سه پیشنهاد را مطرح کرد:
1-با توجه به وخامت شرایط مسکن در کشور باید در شهر تهران بازتنظیم زمین به منظور نوسازی بافت‌های ناکارآمد و فرسوده صورت بگیرد. به همین منظور در ابتدا این تأکید فسادانگیز بر محدوده شهری باید برداشته شود. فریز دوباره محدوده شهری کلان‌شهرها در شرایط حال حاضر نتیجه‌ای جز برهم‌زدن توازن میان عرضه و تقاضای بازار مسکن و نهایتا گرانی بیش از انداره در این بازار ندارد. افزایش محدوده تهران به معنای بارگذاری جمعیتی بیشتر در این شهر نباید باشد بلکه باید با تهاتر زمین با مالکان بافت‌های فرسوده، تراکم جمعیتی این بافت‌ها تقلیل یابد و در بافت‌های فرسوده بازتنظیم زمین بدون استفاده از تراکم تشویقی اتفاق بیفتد.
دولت با عدم نگاه تجارت‌مآبانه به زمین، آن را با برنامه‌ریزی دقیق عرضه کند. پهنه‌ها و محدوده‌هایی که می‌توان در آن محدوده‌ها زمین شهری اختصاص داد با برنامه‌ای ویژه، زمین شهری را به متقاضیان ساخت و تولید واحد مسکونی عرضه کرد. ضمن اینکه باید محدودیت‌هایی مانند عدم تعرض زمین شهری به پهنه‌های مربوط به زمین‌های کشاورزی، فضای سبز و... مشخص شود.
2- مورد بعدی، تعیین CBD (Central Business District) برای شهر است. تعیین CBD باید یکی از اولویت‌های طرح جامع باشد. CBD همان محدوده تجاری و اداری مرکز شهر است. در همه شهرهای دنیا منطقه‌ای از شهر تحت عنوان CBD مشخص می‌شود. این ناحیه که بیشتر شرکت‌های بزرگ و کوچک تجاری و اداری در آن قرار دارند داری ساختمان‌های بلندمرتبه‌ای است و تراکم در آن به نسبت سایر نقاط شهر بیشتر است. مثلا در شهر نیویورک، منطقه منهتن همان CBD است. در حال حاضر تهران فاقد CBD است. برای ساماندهی وضعیت شرکت‌های تجاری و اداری تعیین CBD بسیار ضروری است. تعیین CBD از آن جهت اهمیت دارد که پهنه‌ای از شهر که باید ساختمان‌های بلندمترتبه و متراکم در آن قرار داشته باشند مشخص است. خط آسمان شهر را بهبود می‌بخشد و این بی‌نظمی تراکمی که به‌صورت قارچ‌گونه در جای‌جای شهر اتفاق افتاده را ساماندهی خواهد کرد.
3-مورد آخر، ساماندهی مشاغل و صنایع مزاحم است. یکی از معضلات اصلی تهران است، حضور مشاغل آلاینده و بعضا ناسازگار با بافت مسکونی است که در تهران به چشم می‌خورد که برخی از این مشاغل باید از بافت مسکونی خارج شده و به‌صورت خوشه‌ای در نقاط مناسب مکان‌یابی و ساماندهی شوند.
