نقطه‌کور «رصدخانه» شهرداری‌ها کجاست؟

فرجام مصوبات شورای‌عالی شهرسازی در حوزه نظارت بر اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی شهرهای خاص، از «نقطه کور» در نهاد رصدکننده شهرداری‌ها حکایت دارد.

نهاد مرجع در امور شهرسازی کشور، دست‌کم 5 تصویب‌نامه درباره پرچالش‌ترین ابرپروژه‌های ساختمانی فعال در پایتخت با مضمون «توقف عملیات ساخت‌وساز تا تعیین تکلیف جایگاه حقوق شهروندی در پروژه» صادر کرده است؛ اما شواهد موجود در تهران از آستانه تکمیل این پروژه‌ها خبر می‌دهد. خلأ «ضامن» در تصمیمات عالی شهرسازی، باعث عبور شهرداران از خطوط قرمز می‌شود.

نظارت «فرسایشی» شورای عالی شهرسازی و معماری کشور بر کار شهرداران که نمونه بارز آن را می‌توان «دوئل نافرجام دولت و شهرداری تهران در پرچالش‌ترین ابرپروژه‌های ساختمانی» عنوان کرد، از یک «نقطه کور» در رصدخانه شهرداری‌ها خبر می‌دهد. شورای عالی شهرسازی مطابق قانون تاسیس این شورا، موظف به «تصویب طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها» و از آن مهم‌تر، مرجع عالی «نظارت بر اجرای مراحل مختلف طرح تفصیلی به‌عنوان نقشه کاربری‌ها و نوع استفاده از زمین‌ در شهرها» است. به گزارش دنیای اقتصاد، این مسوولیت که اجرای آن به پشتوانه اقدامات، تحقیقات و گزارش‌های کارشناسی معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی و همچنین کمیته‌های تخصصی زیرمجموعه شورا و دبیرخانه شورای عالی، قابل تحقق است، طی دست‌کم 4 سال اخیر در شهرهای خاص و ابرپروژه‌های ویژه به بن‌بست برخورد کرده و نتیجه کار شورای عالی در این دو دسته موارد، اغلب به «مصوبات تزئینی» نزد شهرداران-تصویب‌نامه‌های بدون ضمانت اجرایی- ختم شده است.

«نقطه کور» مرجع صادر‌کننده این مصوبات به «سرنوشت ابهام‌آلود تصمیمات محدودکننده برای شهرداری‌ها» برمی‌گردد به‌طوری که عدم دسترسی شورای عالی به «ابزارهای تضمین‌کننده» حرکت شهرداران در چارچوب مصوبات بالادست، «پروسه نظارت» این شورا را فرسایشی و کم‌بازده کرده است. کارشناسان شهرسازی و متخصصان امور شهری، در این مقطع و به بهانه تغییر در ترکیب شورای عالی شهرسازی، به دولت توصیه می‌کنند که به منظور نظارت‌پذیر کردن شهرداران در همه شهرها و به‌خصوص 8 کلان‌شهر کشور، دامنه اختیارات شهرداری‌‌ها از طریق طراحی «ضامن کارآمد» برای مصوبات شورای عالی شهرسازی، تحت کنترل خودکار قرار بگیرد. بررسی‌ها از اقدامات بی‌نتیجه شورای عالی شهرسازی طی‌ سال‌های اخیر حاکی است: فرجام «1+5» ابرپروژه ساختمانی در پایتخت که وزارت راه و شهرسازی و شورای عالی، با هدف تعیین تکلیف جایگاه حقوق شهروندی در آنها،‌ به شکل تمام قد، به آنها ورود کرده بود، در حال حاضر کاملا متضاد از مصوبات این نهاد عالی، در جریان است و حتی برخی از همین ساخت و سازها، مراحل آخر (تکمیل) را پشت سر می‌گذارند.

شورای عالی شهرسازی و معماری کشور در فاصله سال‌های 93 تا 95، حداقل 4 تصویب‌نامه مختص فعالیت‌های ساختمانی حاشیه‌‌دار در پایتخت با مضمون «توقف عملیات تا اطلاع ثانوی» برای «یک پروژه برج‌سازی انبوه در زمین موسوم به بوستان مادر»، «یک برج‌سازی در شهرک غرب»، «حد جمعیت‌پذیری شهر تهران»، «فروریزش‌های سریالی زمین در اطراف حفاری‌های مترو» و همچنین «ساخت و سازهای بلندمرتبه در منطقه 22» صادر و به مدیریت شهری تهران ابلاغ کرد. در این میان، برخی گزارش‌های مردمی درباره شروع تخریب اولیه یک مدرسه به قصد ساخت و ساز در غرب تهران و همچنین تجاوز کارگاه یک ابرپروژه ساختمانی به معابر اصلی و اشغال مشاعات شهر ناشی از نشست زمین، مورد پیگیری اولیه مسوولان دبیرخانه و شورای عالی شهرسازی قرار گرفت.

این مصوبات (و پیگیری‌ها) به دنبال رسیدگی وزارت راه و شهرسازی و شورای عالی شهرسازی به برخی گزارش‌های عمومی مبنی بر نارضایتی شهروندان از ساخت و سازهای مغایر طرح‌های جامع و تفصیلی شهر صادر شد و مطابق محتوای همه آنها قرار بود ادامه فعالیت در این قبیل ابرپروژه‌ها تا زمان اثبات یا عدم اثبات ادعای تضییع حقوق شهروندی، متوقف یا تعلیق شود. اما شواهد موجود در تهران از پیشروی دسته‌جمعی ساخت و سازهایی که در مصوبات شورای عالی شهرسازی «پروژه‌ها یا فعالیت‌های ساختمانی ممنوعه» تلقی شده‌اند، حکایت دارد.

مصوبات فاقد ضمانت اجرایی یا بی‌نتیجه در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، فقط به پایتخت محدود نمی‌شود. طی سال‌های اخیر، انحراف از ضوابط طرح‌های جامع و تفصیلی برخی شهرهای شمالی و مناطق توریستی کشور به‌عنوان «شهرهای خاص» که به شکل ساخت و ساز در اراضی ممنوعه اتفاق افتاده، مصداق دیگری از نقص و اشکال در فرآیند دیده‌بانی و نظارت شورای عالی شهرسازی به‌عنوان رصدخانه شهرداری‌ها –نهاد پایش‌کننده تصمیمات و مجوزهای شهرداری‌ها در حوزه ساخت و سازهای شهری- محسوب می‌شود. با این حال، شورای عالی در 4 سال اخیر متفاوت‌ترین کارنامه سیاست‌گذاری در حوزه شهرسازی را با رویکرد توسعه کیفی شهرها و توجه به دو مقوله سکونت و تردد با تمرکز بر شهرسازی ریل پایه به ثبت رساند. یکی دیگر از مهم‌ترین دستاوردهای شورای عالی و معاونت شهرسازی در دولت یازدهم نیز اجبار مدیران شهری به عمومی‌سازی و افشای تصمیمات و مصوبات کمیسیون ماده 5 بوده است. همچنین تعیین تکلیف ویلاسازی‌های غیرمجاز در شهرهای شمال که سرانجام به تصویب پیشنهاد بررسی شده در شورای عالی شهرسازی توسط هیات دولت منجر شد نیز دستاورد دیگر شورای عالی شهرسازی و معاونت شهرسازی و معماری در 4 سال اخیر محسوب می‌شود.

بازندگان دیده‌بانی ناقص شهرداری‌ها

کارشناسان شهری، بازنده اصلی رابطه مخدوش بین شورای عالی شهرسازی (نهاد عالی ناظر بر ساخت و سازهای شهری) و شهرداری‌ها را «شهروندان» عنوان می‌کنند. «سرخوردگی شهروندان» در مواجهه با سرنوشت مبهم رسیدگی نهادهای ناظر بر شهرداری‌ها نسبت به ساخت‌و‌سازهای مزاحم آرامش و آسایش شهری، می‌تواند میزان مشارکت عمومی در اداره شهرها را کاهش دهد و از آن مهم‌تر، درجه هوشیاری شهر نسبت به تغییرکاربری‌ها و تخلفات ساختمانی ریز و درشت در مناطق مختلف را پایین بیاورد که تبعات این دو اتفاق، درنهایت تضعیف بیشتر نهادهای نظارت‌کننده بر فعالیت مدیران شهری و تشدید آسیب عناصر زیست محیطی و مولفه‌های شهری خواهد بود. همچنین تکرار عبور از خط قرمزهای شورای عالی می‌تواند به یک «رویه» در همه شهرداری‌ها تبدیل شود. به گزارش شورای عالی شهرسازی مطابق مفاد قانون تاسیس این شورا، در 4 محور مرتبط با اقدامات شهرداری‌ها، مسوولیت صریح دارد. در قالب محورهای اول و دوم، شورای عالی شهرسازی موظف به بررسی و تصویب نهایی طرح‌های جامع شهری و همچنین طرح‌های تفصیلی شهری است. طرح‌های جامع و تفصیلی، نقشه راه شهرداری‌ها برای هر نوع صدور مجوز ساخت‌و‌ساز، نحوه استفاده از اراضی درون شهرها و نحوه تامین خدمات شهری و همچنین نحوه برخورد با فضاهای سبز محسوب می‌شود. مطابق این طرح‌ها، کاربری زمین‌ها، از قبل تعیین می‌شود و تغییر نقشه‌های طرح تفصیلی شهرها از سوی شهرداری‌ها یا کمیسیون‌های ماده 5، اگر در اساس طرح جامع شهری موثر باشد، باید به تایید شورای عالی شهرسازی برسد. محور سوم مسوولیت نظارتی شورای عالی، نظارت بر اجرای مراحل مختلف طرح‌های تفصیلی شهرها است که در این چارچوب، «رصد و پایش تصمیمات شهرداری‌ها و مجوزهای صادره برای ساخت و ساز»، جزو یکی از مهم‌ترین مسوولیت‌های این نهاد به حساب می‌آید. در قالب محور کاری چهارم نیز در موارد ابهام، اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها بین مدیران شهری و مراجع نظارتی، نظر شورای عالی قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود. اگر چه صراحت محتوای قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی، بر ضرورت نظارت‌پذیر بودن شهرداران و لزوم رعایت تصمیمات شورای عالی تاکید دارد اما «خلأ ضامن» در اجرای مصوبات شورای عالی در این قانون باعث شده دست‌کم در پایتخت، تصویب‌نامه‌های کلیدی این نهاد، به سرانجام نرسد و مسیرهای فرعی برای عبور از خطوط‌قرمز شورای عالی شهرسازی، کماکان برای عوامل اداره‌کننده پایتخت، فراهم و در اختیار باشد. همچنین وجود یک استثنا در این قانون که پایتخت را از برخی مفاد معاف کرده، در فرسایشی بودن نظارت اثرگذار بوده است.

فهرست نمونه از مصوبات بی‌نتیجه

از نمونه‌های شاخص مربوط به مصوبات بی‌نتیجه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور حاکی است: در حال حاضر، 5 پرونده ساختمانی در کنار یک پرونده پرمناقشه، در پایتخت وجود دارد که به‌رغم تعیین تکلیف آنها در شورای عالی شهرسازی، سرنوشتی متفاوت برای آنها رقم خورده است. اولین پرونده از این فهرست نمونه را می‌توان «ساخت و ساز در زمین موسوم به بوستان مادر» عنوان کرد. این ابرپروژه ساختمانی در ابتدای سال 93، مورد توجه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور قرار گرفت و بعد از آنکه مشخص شد، ساخت و ساز در یک زمین 1/ 7 هکتاری دارای کاربری تثبیت شده فضای سبز در قالب این پروژه، در حال انجام است، شورای عالی تصویب کرد:‌ «ازآنجاکه هرگونه تغییر در کاربری تثبیت‌شده خدماتی در طرح جامع شهر تهران مستلزم انجام بررسی لازم و تایید در شورای عالی شهرسازی است و تصویب در کمیسیون ماده 5 دارای کفایت نیست، بنابراین دستور توقف کلیه عملیات ساختمانی این پروژه صادر می‌‌شود.»

شورای عالی شهرسازی سه سال پیش، پیگیری این پرونده را تا حد مطرح شدن موضوع نزد رئیس‌جمهور نیز پیش برد؛ به‌طوری که همان زمان اعلام شد که رئیس‌جمهوری دستور بررسی موضوع را با رعایت حقوق مردم، صادر کرده است. با این حال، شواهد موجود در زمین این پروژه از آستانه تکمیل برج‌های در حال ساخت حکایت می‌کند. مدیریت شهری تهران در همان سال‌های 93 و 94 در پاسخ به شورای عالی شهرسازی، از تامین سرانه فضای سبز در منطقه 5 به میزان مطلوب خبر داد و به نوعی، صدور مجوز ساختمانی در زمین موسوم به بوستان مادر را در ازای تامین فضای سبز عمومی به میزان مورد نیاز در منطقه در جای دیگری از منطقه عنوان کرد.

با این حال، مسکوت ماندن نتیجه مصوبه شورای عالی شهرسازی در مکاتبات بعدی شورای عالی یا اظهارنظرهای رسمی مقامات شورا، از بی‌‌پاسخ ماندن اقدامات انجام‌شده توسط این نهاد حکایت دارد. آن زمان، در خبرها اعلام شد، نزدیک به 10 برج مسکونی و تجاری در این زمین، در دست ساخت است. نمونه دیگر از مصوبات بی‌نتیجه شورای عالی شهرسازی را می‌توان فرجام مبهم برج‌سازی در شهرک غرب برشمرد. خرداد سال 93 شورای عالی شهرسازی با ورود به موضوع ساخت یک برج مسکونی در یکی از فازهای شهرک غرب –محله هرمزان- که مورد اعتراض ساکنان برج‌های مجاور قرار گرفته بود، پرونده را مورد بررسی قرار داد. این برج 33 طبقه در محدوده‌ای در دست ساخت است که 19 برج مسکونی در ارتفاع 16 تا 21 طبقه، در اطراف آنها از دهه 50 تا کنون، احداث شده‌اند. ساکنان برخی برج‌های مجاور، با گلایه نسبت به مسدود شدن مسیر عبور و مرورشان و همچنین اعتراض درباره اینکه برج جدید در مطالعات قبلی این محدوده مطرح نبوده است، از شورای عالی شهرسازی خواستند درباره چرایی برج‌سازی جدید در این محدوده تحقیق و بررسی کند و در صورت اثبات ساخت و ساز مغایر نقشه‌های بالادست شهر و منطقه، از ادامه فعالیت ساختمانی جلوگیری کند.

شورای عالی شهرسازی نیز در تاریخ 29 آذر 95، در یک تصویب‌نامه اعلام کرد: ساخت برج جدید در هرمزان شهرک غرب، نیاز به مصوبه جداگانه دارد و چون زیربنای احداثی مجموعه برج‌های موجود، با ایجاد برج جدید، از سقف مجاز تراکم 250 درصد که در مصوبه کمیسیون ماده 5 سال 1367 برای این محدوده صادر شده، فراتر می‌رود، در نتیجه لازم است کلیه عملیات عمرانی برج متوقف شود. شورای عالی شهرسازی در این مصوبه، پروانه ساختمانی را خلاف ضوابط تشخیص داده بود اما با این حال، برج جدید در هرمزان شهرک غرب، مراحل پایانی ساخت در مرحله اسکلت و سقف را پشت‌سر می‌گذارد و آنطور که گفته می‌شود، نتیجه پیگیری‌های عوامل ساخت به تشخیص مرجع ثالث مبنی بر رعایت سقف مجاز تراکم 250 درصد منجر شده است. شهروندان این محله از تهران، توقع دارند شورای عالی شهرسازی و معماری کشور به‌عنوان نهاد مرجع، نظر نهایی خود را درباره پیگیری‌هایی که طی حداقل دو سال اخیر برای این پروژه انجام داده است، اعلام کند. همچنین دو سال گذشته، برخی گزارش‌های مردمی درباره نفود کارگاه ساختمانی یک برج ساختمانی در شهرک غرب به خیابان اصلی و ایجاد مزاحمت برای ساکنان ساختمان‌های مجاور، به دبیرخانه شورای عالی ارائه شد و همزمان، درباره تخریب یک مدرسه در غرب تهران، هشدارهایی از طرف شهروندان مطرح شد. این دو موضوع نیز تاکنون، بدون نتیجه مانده است و مسوولان تاکنون موفق به رفع دغدغه شهروندان تهرانی دست کم در این دو مورد نشده‌اند. در این میان، مصوبه‌ای که نیمه تیر ماه سال 93 درباره رعایت سقف جمعیت‌پذیری در تهران به اندازه 10 میلیون و 420 هزار نفر از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری کشور صادر شد نیز در عمل، رعایت نشده است.

ساخت و سازهای موجود در پایتخت و همچنین تعداد واحدهای مسکونی موجود در شهر نشان می‌دهد‌ سقف جمعیت‌پذیری تهران از ظرف پیش‌بینی شده در شورای عالی، عبور کرده است.

موضوع فروریزش‌های سریالی در تهران که سال گذشته در جریان حفاری مترو رخ داد نیز یکی دیگر از مصادیق مصوبات تزئینی شورای عالی شهرسازی را به تصویر می‌کشد. این شورا، سال گذشته به دنبال فروریزش خیابان‌ها در تهران تصویب کرد: 12 اقدام فوری برای مقاوم‌سازی تهران در برابر فروریزش‌های احتمالی و همچنین اقدامات بعدی از سوی دستگاه‌های مختلف صورت بگیرد که مهم‌ترین آن، تهیه و به‌روز کردن نقشه‌های رقومی شریان‌های حیاتی شهر و شناسایی حفره‌های ایجاد شده در زمین در اثر پدیده‌های طبیعی و انسان‌ساز بود. این اقدامات تاکنون یا انجام نشده یا اطلاع‌رسانی رسمی درباره آنها نشده است. نمونه دیگر از بی‌نتیجه ماندن مصوبات شورای عالی شهرسازی، به برج‌سازی‌های منطقه 22 به‌عنوان موضوع پرمناقشه بین دولت و شهرداری مربوط است. این شورا سال 93 در مصوبه‌ای، ساخت و ساز جدید در منطقه 22 را ممنوع اعلام کرد. با این حال، اخیرا از طرف مدیران جدید شهرداری اعلام شد، ساخت و ساز در این منطقه به روال قبل ادامه پیدا می‌کند.

ضمانت اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی چیست؟

کارشناسان شهرسازی و امور شهری با آسیب‌شناسی علت بی‌نتیجه ماندن مصوبات حیاتی شورای عالی شهرسازی و معماری کشور به رغم پیگیری معاونت شهرسازی و دبیرخانه شورای عالی، معتقدند: مصوبات این نهاد در نقش رصدخانه شهرداری‌ها، می‌تواند با یک جابه‌جایی مسوولیت بین وزارتخانه‌ای، تا حد امکان، به ضمانت اجرایی مجهز شود. در حال حاضر، همه حمایت‌های مالی دولت از شهرداری‌ها در قالب پرداخت انواع مالیات‌های سهم شهرداری‌ها، بودجه خرید اتوبوس‌های درون شهری، یارانه‌های بلیت مترو و اتوبوس و همچنین کمک‌های مالی دولتی به شهرداری‌ها، از کانال سازمان شهرداری‌ها در وزارت کشور یا با مدیریت عالیه این سازمان، بین شهرداری‌ها توزیع می‌شود. این در حالی است که سیاست‌گذاری در حوزه شهرسازی برای شهرداری‌ها از سوی معاونت شهرسازی در وزارت راه و شهرسازی، انجام می‌شود. به این ترتیب، شهرداران اگر چه باید نسبت به ضوابط بالادست مصوب وزارت راه و شهرسازی پاسخگو باشند اما بخشی از نیاز مالی خود برای اداره شهرها را از وزارت کشور دریافت می‌کنند. ایجاد پیوند بین دو نهاد سیاست‌گذار در امور شهرها و تامین‌کننده مالی‌ شهرداری‌ها در این مقطع، می‌تواند به تضمین رعایت خطوط قرمز شهرسازی از سوی شهرداران و رفع نقطه کور از دیده‌بان شهرداری‌ها منجر شود.

مسیر پیوند دو بازوی تصمیم‌گیر و اجرایی

از دیدگاه برخی کارشناسان و برنامه‌ریزان شهری، مسیر پیوند بین دو نهاد سیاست‌گذار در امور شهرها و تامین‌کننده شهرداری‌ها، از طریق انتقال سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور از زیرمجموعه وزارت کشور به شورای‌عالی شهرسازی و معماری به‌عنوان نهاد مسوول تصویب‌کننده طرح‌های جامع و تفصیلی ایجاد می‌شود.

 

به گفته آنها در کنار هم قرار گرفتن نهاد تصمیم‌گیر در حوزه ضوابط و مقررات شهری و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری که همه حمایت‌های مالی دولت از شهرداری از کانال این سازمان عبور می‌کند، به راحتی امکان‌پذیر خواهد شد، با این حال گروه دیگری از کارشناسان با وجود پذیرش این دیدگاه یعنی کنار هم قرار گرفتن سازمان شهرداری‌ها و شورای‌عالی شهرسازی و معماری، معتقدند با توجه به جایگاه وزارت کشور و نقشی که وزارت‌کشور در حوزه شهرسازی دارد به‌خصوص در حوزه طرح‌های هادی یا ساخت‌وسازهای خارج از محدوده‌‌های شهری و روستایی و همچنین نقشی که وزارت کشور در مدیریت شهری و روستایی دارد به‌خصوص با وجود سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، شورای‌عالی شهرسازی قابل‌واگذاری است.

به این معنا که شورای‌عالی شهرسازی می‌تواند در زیرمجموعه وزارت کشور باشد اما پیوستن سازمان شهرداری‌ها به شورای‌عالی شهرسازی چون این شورا نقش اجرایی ندارد و فقط مسوولیت تصویب در مورد طرح‌های جامع یا ضابطه‌های مشخص را بر عهده دارد امکانپذیر نیست، چراکه وزارت‌کشور هر تصمیمی که در مدیریت محلی می‌گیرد از سوی بازوهای استانی یا شهرستانی قابل‌انجام است اما اگر این مسوولیت به وزارت مسکن و شهرسازی سپرده شود، این وزارتخانه با ادارات کلی که در استان‌ها دارد، قدرت اجرایی ندارد که بتواند این موضوعات را در شهرداری‌ها یا دهیاری‌ها دنبال کند.