وبلاگ معمار شهر

بلدیه | شهرفروشی از آن اصطلاح هاست که حداقل در یک دهه اخیر با نام تهران گره خورده و موافقان و مخالفان زیادی را برای زیر سوال بردن مدیریت شهری با خود همراه کرده است. تلاش برای کاهش وابستگی شهر به درآمدهای ناپایدار از لغو چند مصوبه شورا در گذشته شروع شد و با مصوبه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر لغو چند ماده از مصوبه "اخذ عوارض مازاد بر تراکم و تغییر کاربری" ادامه پیدا کرد. مصوبه ای که لغو آن به نگرانی ها درباره اداره پایتخت آن هم با بدهی 52 هزار میلیارد تومانی دامن زده است.
 
شهرنوشت: داستان تراکم فروشی از آن جا شروع شد که برای اولین بار موضوع خودکفایی کلانشهرها در تامین درآمد در قانون بودجه سال 62 لحاظ شد و با یک مصوبه هیئت دولت در اواخر دهه 60، کمک و بودجه سالانه دولتی به شهرداری ها به یک باره متوقف شد. این توقف همزمان با دو مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری در سال های 69 و 71، در عمل شهرداری ها را به سمت تراکم فروشی سوق داد تا با شهرفروشی کسری بودجه دولتی را جبران کنند.
 
 
تراکم فروشی گسترده در دهه 70 موجب شد تا شورای دوم شهر تهران در بهمن ماه 1382 برای کنترل شرایط، مصوبه 7 ماده ای "اخذ عوارض مازاد بر تراکم و تغییر کاربری" را تصویب کند تا چارچوب واگذاری تراکم در مناطق 22 گانه مشخص شود. بر اساس همین مصوبه شورا، شهرداری تهران در بودجه سالانه خود سرفصلی را به درآمدهای ناپایدار حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری اختصاص داد، به طور مثال در بودجه سال 96 سهم درآمدهای حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری 8 هزار و 471 میلیارد تومان بود که این رقم امسال به 7 هزار و 751 میلیارد تومان کاهش پیدا کرد. علی رغم این کاهش همچنان 43 درصد از بودجه 17 هزار و 500 میلیارد تومانی شهرداری تهران در سال 97 به درآمد فروش تراکم و تغییر کاربری زمین وابسته است.
 
 
با وجود پیوند به ظاهر ناگسستنی بودجه پایتخت با درآمدهای ناپایدار، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به تازگی رای به لغو مصوبه "اخذ عوارض مازاد بر تراکم و تغییر کاربری" شورای اسلامی شهر تهران داد. این حکم که ابتدا به معنای ابطال کلی درآمدهای ناپایدار شهری تلقی شد، موجی از انتقادها از سوی اعضای شورای شهر را به همراه داشت تا آن جا که برخی از اعضا بر این باور بودند تحت این شرایط نمی توان شهر را اداره کرد و باید منتظر کاهش سطح خدمات رسانی در شهر بود.
 
 
اما آن گونه که رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران می گوید رای دیوان عدالت اداری تنها ناظر به دو ماده لغو عوارض تغییر کاربری زمین و کسری پارکینگ است، اگر چه لغو این دو ماده هم به معنای کاهش حدود 3 هزار میلیارد تومانی درآمدهای شهر است.
 
 
محمد سالاری البته به تلاش شورا برای رایزنی با قوه قضائیه و اقناع هیئت عمومی اشاره می کند و می گوید: «از آن جا که حکم از سوی هیئت عمومی دیوان صادر شده است، برای شورا و شهرداری لازم الاجرا است همان طور که در گذشته هیئت عمومی رای به لغو اخذ عوارض از نصب آنتن ها و دکل ها داد و در عمل هم اجرا شد. با این وجود در روزهای گذشته همکاران ما به طور رسمی برای اخذ حکم به دیوان مراجعه کرده اند اما نتیجه ای حاصل نشد و آن چه ما از طریق مجاری غیررسمی اطلاع داریم این است که هیئت عمومی مصوبه شورا در سال 82 و اصلاحیه های بعدی در خصوص اخذ عوارض از تغییر کاربری و کسری پارکینگ را لغو کرده است.»
 
 
لغو چندین ماده و تبصره از مصوبه ای که به طور مستمر 15 سال اجرا شده است و نظر مثبت فرمانداری را دارد، از نظر رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورا نوعی موازی کاری است که در نهایت نهاد شورای شهر را زیر سوال می برد: «به عنوان عضو شورا معتقدم نباید از تخلفات شهرسازی درآمدزایی کرد و مدل ایده ال این است که هر ملک همزمان با پایان کار گواهی عدم خلاف را دریافت کند اما بحث ما این است که چرا دیوان عدالت اداری در دوره گذشته که به صورت گسترده تغییر کاربری داشته ایم به موضوع ورود پیدا نکرد اما در این برهه زمانی حکمی صادر کرده است که در نهایت منجر به کاهش 2 تا 3 هزار میلیارد تومانی درآمدهای شهر می شود.»
 
 
به گفته سالاری شاید لغو ماده مربوط به کسری پارکینگ و اخذ جریمه از مالک تا حدی قابل قبول باشد اما در بحث تغییر کاربری که برای ملک ارزش افزوده ایجاد می کند، نمی توان سهم شهر را نادیده گرفت و به آسانی از درآمد این بخش چشم پوشی کرد آن هم در شرایطی که روز به روز منابع درآمدی شهر محدود می شود.
 
 
 
با وجود اعتراض اعضای شورا به حکم ابلاغ نشده هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و عدم پاسخگویی دیوان در این مورد، احتمال می رود یکی از دلایل صدور این حکم اخذ عوارض خارج از ضابطه طرح تفصیلی در سال های گذشته باشد. در واقع، آن زمان که قانون گذار به دنبال خودکفایی کلانشهرها بود و از ارائه پیشنهاد برای کسب درآمد پایدار خودداری می کرد، پیش بینی می شد که شهرداری ها به اخذ عوارض خارج از عرف از ساکنان شهر روی بیاورند، حتی تدوین طرح تفصیلی هم در این میان راهگشا نبود چرا که با انحلال نهاد ناظر بر اجرای طرح تفصیلی از سوی شورا، شهرداری هم مجری و هم ناظر بر طرح تفصیلی شد.
 
همین امر موجب شد تا آن گونه که مجید روستا، عضو هیئت مدیره شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری ایران می گوید فضای تجاری در تهران کاملاً اشباع شود و شهرداری های مناطق هم گاهی قانون فروشی کنند: «از یک لحاظ می توان حکم دیوان عدالت را پذیرفت چرا که تغییر کاربری برای شهرداری ها به منبع درآمد تبدیل شده است و به دلیل مبلغی که رد و بدل می شود، شهرداری به راحتی تغییر کاربری را می پذیرد و در این میان قانون و ضابطه چندان حاکم نیست. به همین دلیل هم امروز در تهران کاربری تجاری کاملاً اشباع شده است و فقط در منطقه 22، به ازای هر شهروندی که در منطقه سکونت دارد حدود 6 متر تجاری ساخته شده که از سرانه کل شهر بالاتر است.»
 
 
البته از نظر روستا این تمام ماجرا نیست، چه شهرداری تهران چه شهرداری دور افتاده ترین شهرها نمی توانند به یکباره حذف بخشی از درآمد را جبران کنند و در این شرایط احتمال آن می رود که قانون دور بخورد و در بازی کلمات "حق مرغوبیت" جایگزین عوارض تغییر کاربری زمین شود.
 
 
قائم مقام معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران هم که با اجرای حکم دیوان عدالت اداری، سازمان متبوعش بیش ترین کسری بودجه را خواهد داشت، همزمان به نقاط مثبت و منفی حکم توجه می کند: «واقعیت وجود ساختمان های تجاری عظیمی که پیوست اجتماعی و زیست محیطی ندارند این است که شهرداری در سال های گذشته از واگذاری تراکم و تغییر کاربری این ساختمان ها برای تامین بودجه استفاده می کرد. بنابراین، اگر مصوبه لغو شود و منفعت مالی برای شهرداری وجود نداشته باشد، طبیعی است که دیگر یک سانتی متر تخلف هم اتفاق نمی افتد چرا که سودی برای شهرداری ندارد.»
 
 
به عقیده تورج فرهادی وابستگی به درآمد ناپایدار برای اداره شهر به چند دهه قبل برمی گردد و با آغاز به کار شوراها در سال 78 همان روند گذشته پیگیری شد با این تفاوت که این بار سعی شد کسب درآمد تا حدی عدالت محور باشد و اگر قرار است پولی گرفته شود، از همه به طور یکسان اخذ شود: «در هیچ دوره ای شورا یا نهادهای فرادستی راهکار کسب درآمد پایدار و جایگزینی آن با درآمدهای ناپایدار را ارائه نداده اند، به همین دلیل هم امروز حدود 45 درصد از درآمد شهر یعنی حدود 7 هزار میلیارد تومان وابسته به درآمدهای ناپایدار حاصل از شهرسازی است. در این شرایط اگر حکم دیوان عدالت اداری لغو کامل مصوبه اخذ عوارض از تراکم مازاد و تغییر کاربری باشد سهم شهرسازی از تامین درآمد به یک باره به زیر 10 درصد می رسد.»
 
 
شهرداری تهران و شورای شهر بر اساس داشته های شهر بودجه را تدوین و تصویب کردند و اجرای حکمی که در بدترین حالت 7 هزار میلیارد و در بهترین حالت 3 هزار میلیارد تومان از درآمد شهر را حذف می کند، در وهله اول یک شوک است: «به جای صدور احکام انقباضی آن هم با شهری که با حجم انبوه بدهی رو به رو است، اگر قانون گذار تاکید خود را بر اجرای دقیق طرح تفصیلی می گذاشت، دیگر مدیر شهری برای تامین مازاد درآمد خارج از طرح تفصیلی تراکم نمی فروخت یا بدون ضابطه مجوز تغییر کاربری صادر نمی کرد.»
 
 
فرهادی با بیان اینکه در شهرداری رسم است تا نیاز به پول احساس می شود دنبال زمین خالی بگردند تا حداکثر تراکم را دهند و بیشترین درآمد را داشته باشند، می گوید: «تهران هنوز فرصت استفاده از زمین پادگان ها و روددره ها را برای کسب درآمد بر اساس طرح تفصیلی دارد، در واقع هنوز هم می توان با رویکرد اقتصادی حتی از حریم شهر درآمد کسب کرد اما تا زمانی که زیرساخت های آن آماده نشده است نمی توان به طور ناگهانی یکی از منابع درآمد شهر را قطع کرد و انتظار اداره درست شهر را داشت.»
 
 
براساس اظهارات رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورا و قائم مقام معاونت شهرسازی و معماری سهم اخذ عوارض از تراکم مازاد حدود 4 هزار میلیارد تومان و سهم عوارض تغییر کاربری و کسری پارکینگ حدود 3 هزار میلیارد تومان است. به طور قطع، حذف تمامی این بودجه یا بخشی از آن ضربه سنگینی برای اداره تهران است اما آن گونه که مجید عبدالهی، مدیرکل دفتر برنامه ریزی و مدیریت توسعه شهری سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور می گوید از آن جا که این حکم حداقل برای 90 شهر مشکل مالی ایجاد می کند، وزارت کشور به دنبال رایزنی است تا آن جا که ممکن است رای را اصلاح کند تا تاثیر آن بر مدیریت شهرهایی مانند تهران کاهش یابد.
 
 
به گفته او موضوع لغو اخذ عوارض از تغییر کاربری در سال های گذشته به طور جسته و گریخته در برخی از شهرها انجام شد، به طور مثال در یک دوره در زنجان اخذ این عوارض لغو شد اما هیچ گاه این حکم به شکل کلی صادر نشد. این بار اما حکم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از قاعده وحدت رویه پیروی می کند به این معنی که این عوارض نه تنها در تهران که در تمامی شهرها لغو شده است. به همین دلیل در صورت اجرای حکم در کنار تهران حدود 90 شهر و کلانشهر دچار مشکل تامین درآمد می شوند.
 
 
آن طور که عبدالهی می گوید سهم عوارض تغییر کاربری در بودجه سال 94 شهرداری تهران، 3 هزار و 264 میلیارد تومان پیش بینی شده بود که این رقم به تدریج کاهش پیدا کرد اما حذف یک باره، آن هم با توجه به عواقب تغییر کاربری برای شهر کمی پیچیده است: «یک زمان قانون گذار شرایط تغییر کاربری را محدود می کند که قابل درک است، اما در این مورد شرایط تغییر نکرده است و تنها عوارضی که بر تغییر کاربری مترتب بود، به طور کامل لغو شد بدون اینکه توجه شود هر نوع تغییری که به لحاظ فنی و شهرسازی در شهر اتفاق می افتد یک عمر دامن شهرداری را برای ارائه خدمات می گیرد. در این شرایط طبیعی است که شهرداری از عوارض تغییر کاربری برای ارائه سرویس در سال های بعد استفاده کند.»
 
 
مدیرکل دفتر برنامه ریزی و مدیریت توسعه شهری سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور با بیان اینکه هنوز ابعاد تصمیم تازه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری کشور مشخص نیست و نمی توان به طور مشخص اظهار نظر کرد، می گوید: «در خصوص لازم الاجرا بودن حکم بحثی نیست و شهرداری ها چاره ای جز تغییر رویه ندارند به همین دلیل به دنبال تهیه لایحه ای هستیم تا سهم شهرداری ها را از کمک ها و عوارض دولتی افزایش دهیم و در مقابل از اتکای شهرداری ها به درآمدهای ساخت و ساز بکاهیم. در صورتی که این لایحه تهیه شود و در مجلس به تصویب برسد می توان برای جایگزینی درآمدهای ناپایدار و پایدار برنامه ریزی کرد اما در شرایط فعلی محدودسازی شهرداری ها را قطعاً با چالش رو به رو می کند.»
 
 
زمان مشخصی برای تهیه لایحه و ارائه آن به مجلس اعلام نشد اما تلاش دولت برای اختصاص کمک های دولتی به شهرداری ها در حالی است که سال گذشته مجلس شورای اسلامی سهم شهرداری تهران از مالیات بر ارزش افزوده را با این استدلال که درآمدهای تهران کفاف شهر را می دهد و نیاز به کمک دولت نیست، کاهش داد و قرار بود بخش هایی از سهم شهرداری تهران به حساب شهرداری سایر شهرها واریز شود. در نهایت با رایزنی محمد علی نجفی شهردار سابق تهران سهم شهرداری تهران از مالیات بر ارزش افزوده به ماهانه 300 میلیارد تومان رسید.
 
 
آن طور که به نظر می آید حکم دیوان عدالت اداری در آینده ای نه چندان دور به شورا و پس از آن به شهرداری ابلاغ می شود. طبیعی است مانند هر نوع تصمیمی، این حکم هم عواقب و پیامدهای خود را برای شهرداری تمام شهرهای کشور دارد که بخش مهمی از آن اقتصادی است.
 
 
حسین عبده تبریزی، اقتصاددان با بیان اینکه لغو مصوبه سال 82 شورای شهر تهران همزمان با فعالیت دوره پنجم شورا جای سوال دارد، می گوید: «شاید بتوان حکم دیوان عدالت اداری را تصمیمی قضائی-سیاسی تلقی کرد. در مصوبات مجلس هم قید شده است اگر قانونی گذاشته می شود باید مرجع تامین مالی آن مشخص شود، دیوان هم زمانی که چنین حکمی می دهد باید در نظر بگیرد که شهرداری چطور می تواند از منبع درآمدی که حدود 15 سال داشت چشم پوشی کند و چه بدیلی برای آن در نظر گرفته می شود.»
 
 
او همچون بسیاری از اعضای شورای شهر تهران معتقد است که این تصمیم می تواند به معنای غیرقابل اداره کردن شهر باشد و دست مدیران شهری را ببندد:«توجه به موضوع توازن میان درآمد و هزینه برای اداره یک خانه ضروری است چه برسد به اداره شهر. زمانی که درآمد کم می شود منطقی است همزمان حکم به کاهش هزینه ها داده شود، اما در شرایطی که هزینه ها مانند قبل است، کم کردن درآمدها معنایش غیر قابل اداره کردن شهر است.»
 
 
طبق قانون شهرداری ها هر سال باید 10 درصد سهم درآمدهای پایدار را در بودجه افزایش دهند و به تدریج از سهم درآمدهای ناپایدار بکاهند، بر همین اساس عبده تبریزی معتقد است در شهری که حدود 80 درصد از منابع و مراکز کشور در آن متمرکز است و جمعیت آن روز به روز بیشتر می شود، کاهش یکباره درآمد تنها جنبه اقتصادی ندارد: «با شرایط اقتصادی کشور و تهران بعید است شهرداری در سال های آینده بتواند پروژه جدیدی را شروع کند و همین که بتواند هزینه های جاری را تامین کند کار بزرگی انجام داده است. البته با بودجه انقباضی و محدودیت هایی که ایجاد شده است در تامین بودجه هزینه های جاری هم باید شک کرد. قطعاً نتیجه این امر چیزی نیست جز خدماتی که در آینده روی زمین می مانند و مردمی که از شرایط خدمات رسانی شهری ناراضی اند. نمی توان از مردم خواست که انتظار نظافت شهر را از شهرداری نداشته باشند یا آن که شهرداری وظایف ذاتی خود را به دلیل مشکل بودجه کنار بگذارد. تمامی این ها لازم و ملزوم یکدیگراند و تصمیمات اشتباه این زنجیره را پاره می کند.»
 
 
در مقابل این نگاه، اسدالله اسدی کارشناس شهرسازی شرایط تهران را بغرنج تر از این می داند که بتوان زیست در این شهر را با تراکم فروشی یا تغییر کاربری فضاهای سبر و مسکونی به تجاری ادامه داد. او ضابطه مند شدن واگذاری زمین در تهران را یک فرصت می داند اگر چه ممکن است در ابتدای کار به دلیل شوکی که به شهر وارد می شود، مدیران شهری به دنبال راه های جایگزین در قالب درآمدهای ناپایدار باشند: «با توجه به وضعیت بدهی های شهر تهران صدور حکم دیوان عدالت در این شرایط اتفاق چندان مطلوبی نیست و حتی ممکن است در کوتاه مدت مدیران شهری را به سمت کسب درآمد آن هم از جیب مردم سوق دهد. با این حال می توان تصمیم دیوان را در بلند مدت یک فرصت دانست چرا که شهرداری مجبور می شود از شیوه سنتی درآمدزایی عبور و به سمت درآمدزایی از شهر هوشمند حرکت کند؛ برنامه ای که در افق مدیریت شهری کلانشهرها دیده شده است اما در شرایط فعلی امیدی به تحقق آن نیست.»
 
 
تغییر در شیوه درآمدزایی آن هم با کاهش درآمدهای شهر در کوتاه مدت میسر نیست و اگر در بلندمدت هم ممکن باشد نیاز به زیرساخت هایی دارد که بخشی از آن خارج از حیطه مسئولیت شهرداری ها است. ضمن اینکه تجربه لغو عوارض از نصب آنتن های و دکل های مخابراتی یا تابلوهای تبلیغاتی نشان می دهد جایگزینی درآمدهای ناپایدار با درآمدهای پایدار با حکم و مصوبه نهادهای فرادستی امکان پذیر نیست.