آیا طرح جامع به عنوان خط قرمز شهر باید فصل‌‌‌الخطاب باشد؟

معمار شهر - به نقل از دنیای اقتصاد، مدیریت شهری پایتخت برای تدوین طرح جامع «تهران تا ۱۴۲۵»، کارنامه مردود شهرداران ۲۰سال گذشته در اجرای طرح جامع «تهران تا ۱۴۰۵» را منتشر کرد. طرح جامع تهران، سه خط‌قرمز برای اداره پایتخت تعیین کرده است؛ سقف تراکم ساختمانی، کاربری معین و حد جمعیتی در مناطق ۲۲گانه. این خطوط که براساس «ظرفیت‌های طبیعی و خدماتی شهر» ترسیم شده، طی دو دهه اخیر، در حد ۱۳ درصد اجرایی (عمل) شده است. شهرسازان، این مدل برنامه‌ریزی را «شهرسازی روی آب» توصیف می‌کنند. اما گروهی به بهانه بی‌خاصیتی طرح جامع، دنبال «اختیار نامحدود» برای شهرداری هستند.مقدمات تدوین طرح اداره تهران تا 1425 ، کلید خورد. همزمان با نزدیک شدن به اتمام دوره افق 20 ساله طرح جامع شهر تهران، تدوین طرح جامع جدید در حالی در دستور کار مدیریت شهری پایتخت قرار گرفته است که کارنامه مردود شهرداران در اجرای این طرح، منجر به شکل‌‌‌گیری دو دیدگاه متناقض درباره طرح‌‌‌های توسعه شهری شده است.

در شرایطی که یک گروه از کارشناسان و دست‌‌‌اند‌رکاران در بدنه مدیریت شهری تهران، ضمن پذیرش کارنامه مردود طرح جامع تهران تا افق 1405، معتقدند عدم اجرای این طرح و عدم پایبندی به آن در طول دو دهه گذشته، عامل بروز بسیاری از بحران‌‌‌ها و نابسامانی‌‌‌های زیست‌‌‌شهری در پایتخت بوده است، گروه دیگری از شهرسازان، از اساس، تدوین طرح جامع مشابه طرحی که در سال 85 تهیه و در سال 86 به عنوان طرح جامع شهر تهران ابلاغ شد را به دلیل عدم تحقق‌‌‌ اهداف مندرج در آن، بی‌‌‌فایده می‌‌‌دانند. آمارهای ارائه شده از سوی رئیس نهاد راهبری و پایش طرح‌‌‌های توسعه شهری تهران نشان می‌‌‌دهد به لحاظ اجرایی، طرح جامع پایتخت تاکنون تنها 13درصد تحقق داشته است. این در حالی است که رئیس‌‌‌گروه شهرسازی جامعه مهندسان مشاور نیز تحقق طرح‌‌‌های توسعه‌‌‌شهری در شهرها را تاکنون کمتر از 15درصد عنوان می‌‌‌کند. این دو آمار نشان دهنده کارنامه مردود شهرداران در تحقق و پایبندی به اصول و خطوط قرمز تعیین شده در طرح جامع پایتخت است. طرح جامع شهر تهران طرحی است با افق 20ساله که خطوط قرمز و چارچوب‌‌‌های اصلی برای اداره شهر به منظور تعیین حد و مرزهای هر نوع تصمیم و سیاستگذاری دولت و مدیریت شهری در پایتخت و همچنین الگوهای توسعه شهری و نحوه ساخت  وساز در شهر را مشخص می‌‌‌کند. در واقع این طرح، الزامات مربوط به میزان و نوع کاربری‌‌‌ها، تراکم‌‌‌ها، سقف جمعیت‌‌‌پذیری کل شهر و هر کدام از مناطق 22گانه پایتخت  و ... را براساس مجموعه‌‌‌ای از انواع امکانات، ظرفیت‌‌‌ها و محدودیت‌‌‌های شهر از جنبه‌‌‌های مختلف به خصوص جنبه‌‌‌های زیست‌‌‌محیطی، تعیین می‌‌‌کند. طرحی که در آن ملاحظات مختلفی از جمله ملاحظات زیستی و ظرفیتی شهر و همچنین کیفیت زندگی در آن، تعیین شده و از این رو می‌‌‌توان از آن به عنوان نقشه بالادست اداره شهر در یک افق 20ساله، یاد کرد. از آنجا که افق طرح جامع شهر تهران که در سال 96 مصوب شد سال 1405 است، نهاد راهبری و پایش طرح‌‌‌های توسعه شهری تهران، در حال انجام مقدمات لازم برای تهیه طرح جامع جدید است. این نهاد بعد از 19سال تعطیلی، به تازگی، احیا شده و ماموریت دارد با نظرخواهی از شهرسازان و مدیران شهری، طرح جامع جدید شهر تهران تا افق 1405 را طراحی کند.

در مقابل دیدگاه گروهی از شهرسازان و مدیران شهری که در تلاش برای طراحی مدل به روزرسانی شده  و بهینه برای تهیه طرح جامع جدید پایتخت هستند، گروهی نیز از ماه‌‌‌ها قبل، پیش‌‌‌حمله به طرح‌‌‌های جامع وتفصیلی شهرها را آغاز کرده‌‌‌اند. گروهی که در مقابل دیدگاه نیاز شهرها به طرح‌‌‌های مدرن، مساله‌‌‌محور، به روز‌رسانی شده و متناسب با ظرفیت‌‌‌ها، امکانات و محدودیت‌‌‌های شهر، معتقدند اساسا تهیه طرح‌‌‌های برنامه‌‌‌ریزی برای شهرها اشتباه است. آنها معتقدند عدم اجرا  و شکست این طرح‌‌‌ها در اداره این شهر‌‌‌ها سندی است که نشان می‌‌‌دهد از این به بعد نباید طرحی برای اداره شهر نوشته شود و باید دست‌‌‌ شهرداران برای اعطای تراکم، تغییر کاربری‌‌‌ها و هر نوع توافق‌‌‌ها  و مجوزهای خارج از طرح‌‌‌های مصوب برای ساخت وساز باز باشد.

 5 واقعیت درباره تهران

نهاد راهبری و پایش طرح‌‌‌های توسعه شهری تهران، در حالی بعد از 19سال توقف فعالیت، بار دیگر با هدف تهیه طرح جامع شهر تهران تا افق 1425، احیا شده است که شهرسازان در جریان آسیب‌‌‌شناسی طرح جامع فعلی شهر تهران که سال 1405 دوره اجرایی آن در پایتخت به اتمام می‌‌‌رسد به 5 واقعیت مهم امروز درباره پایتخت اشاره کردند.

در نشستی که روز چهارشنبه با عنوان «شهرسازی روی آب» با حضور گروهی از شهرسازان پایتخت برگزار شد، محمدجواد خسروی‌‌‌پور، رئیس نهاد راهبری و پایش طرح‌‌‌های توسعه شهری تهران، با حضور در این نشست و ارائه کارنامه عملکرد شهرداری در ارتباط با تحقق طرح جامع تهران، از شهرسازان خواست تا برای تدوین طرحی متناسب با واقعیت‌‌‌های زیست‌‌‌محیطی پایتخت در قالب طرح جامع جدید، هم‌‌‌اندیشی کنند. برآیند مجموعه آنچه محمد جواد خسروی‌‌‌پور، به عنوان رئیس نهاد راهبری و پایش طرح‌‌‌های توسعه شهری تهران و سهراب مشهودی، رئیس گروه شهرسازی جامعه مهندسان مشاور در این نشست اعلام کردند، نشان می‌‌‌دهد، دست‌‌‌کم 5 صورت مساله مهم در ارتباط با تهران وجود دارد که باید در تدوین طرح جامع جدید پایتخت موردتوجه قرار بگیرد تا به سرنوشت طرح‌‌‌های قبلی دچار نشود.

اولین مساله به آمار قابل تامل از کارنامه مردود شهرداران در اجرای طرح جامع، برمی‌‌‌گردد. این کارنامه نشان می‌‌‌دهد عملا طرح جامع شهر تهران در دو دهه اخیر اجرا نشده است و براساس روایت خسروی، تنها 13درصد از کل طرح اجرایی شده است. آن طور که مشهودی نیز اعلام کرد  ساخت‌و‌سازهای شهری کمتر از 15درصد از طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی در شهرها تبعیت کرده‌اند. به گفته وی همچنین تراکم ساختمانی هم در شهرها اصولا از برنامه تبعیت نکرده است؛ مطالعات نشان می‌‌‌دهد که طرح‌‌‌های شهری در تراکم ساختمانی تنها در کمتر از 15درصد، از برنامه‌‌‌ها تبعیت کرده است و 85درصد خلاف آن شکل گرفته است.  همچنین، بررسی‌‌‌ها و مطالعات صورت گرفته نشان می‌‌‌دهد که کاربری‌‌‌ها به خصوص کاربری‌‌‌های خدماتی با کاستی زیادی شکل گرفته‌‌‌اند. برای مثال، در کاربری‌‌‌های خدماتی فقط 42درصد برنامه محقق شده است.  

مساله دوم، به تکمیل ظرفیت 11 منطقه معادل نیمی از مناطق 22 گانه شهر تهران برای ساخت‌وساز برمی‌‌‌گردد. براساس آمار ارائه شده در این نشست، در سال 1400، در حالی که هنوز 5 سال به اتمام دوره اجرای طرح جامع فعلی شهر تهران باقی مانده بود، ساختمان‌‌‌های ساخته شده تقریبا معادل تمام جمعیت‌‌‌پذیری پیش‌‌‌بینی شده تا سال 1405 را تکمیل کرد. آن طور که خسروی‌پور اعلام کرد: جمعیت شهر تهران در افق طرح یعنی سال 1405، با رشد طبیعی و تجزیه و تحلیل نتایج آخرین سرشماری نفوس و مسکن(1385) ،‌ ‌‌معادل 8/ 7میلیون نفر پیش‌‌‌بینی شده بود. اما برنامه‌‌‌ها برای تامین نیازهای خدمات شهری جمعیت ساکن و شاغل(جمعیت روزانه)، برمبنای جمعیتی معادل 1/ 9 میلیون نفر انجام شده است. در حالی که ظرفیت‌‌‌پذیری سکونت برمبنای حدود 20 درصد مازاد جمعیت فوق به منظور توسعه ساخت وساز و جلوگیری از رکود بازار مسکن، برای حدود 5/ 10 میلیون نفر جمعیت تا افق طرح تدارک یافته بود اما تا سال 1400 ساختمان‌‌‌های ساخته شده معادل 9 میلیون  و300 هزار نفر جمعیت را تکمیل کرد.

صورت مساله سوم مطرح شده در این نشست آن بود که در شرایطی که تهران طرح جامع دارد اما بیش از بارگذاری‌‌‌هایی که باید و در این طرح مشخص شده است مجوز ساخت ‌وساز صادر شده است. در واقع کمیسیون ماده 5 شهر تهران بیش از بارگذاری مصوب مجوز ساخت داده است. بر اساس اعلام رئیس نهاد راهبری و پایش طرح‌‌‌های توسعه شهری ایران تعداد واحد‌های اضافه شده طبق مصوبات کمیسیون ماده 5 در سال 1401 علاوه بر ضوابط طرح تفصیلی در پلاک‌های بررسی شده، 24546 واحد است که با توجه به بعد خانوار در تهران، تعداد جمعیت 73638 نفر اضافه می‌‌‌شود.

صورت مساله چهارم به عدول از ظرفیت زیست‌‌‌پذیری شهر تهران مشخص شده در طرح جامع پایتخت برمی‌‌‌گردد. آن طور که خسروی در این نشست اعلام کرد: برآورد فشار محیط زیستی در مناطق 22گانه شهر تهران بیانگر فشار زیاد تا خیلی زیاد در 82 درصد مناطق شهری و فشار متوسط تا زیاد در 18درصد مناطق است که به معنای عدم تناسب بارگذاری‌‌‌های گسترده انجام گرفته با ظرفیت محیط‌‌زیستی کلان‌شهر تهران و عدم امکان بارگذاری جدید در این کلان‌شهر است.

اما صورت مساله پنجم آن چیزی است که سهراب مشهودی، رئیس گروه شهرسازی جامعه مهندسان مشاور به آن اشاره کرد و آن وضعیت نامناسب بدمسکنی و رشد تعداد حاشیه‌‌‌نشین‌‌‌های شهری است. به گفته وی در حالی که تا میانه دهه 50 تنها 280 هزار نفر حاشیه‌‌‌نشین وجود داشته است به واسطه شکست طرح‌‌‌ها و سیاست‌‌‌های برنامه‌‌‌ریزی شهری، این میزان در حال حاضر به 19 میلیون نفر رسیده است. یعنی در شرایطی که کمتر از 5 درصد جمعیت کشور در میانه دهه 50 حاشیه‌‌‌نشین بودند اما هم‌‌‌اکنون این میزان به حدود 30درصد رسیده است که ارقام بسیار بالا و تامل برانگیزی است. این در حالی است که حتی سقف‌‌‌های جمعیتی تعیین شده در طرح‌‌‌های شهری نیز هیچ‌‌‌گاه محقق نشده است و در حالی که دیده می‌‌‌شود کمتر از 70‌درصد جمعیت‌‌‌پذیری تعیین‌شده برای شهرهای کوچک محقق شده است، در شهرهای بزرگ تا سه برابر بیشتر از جمعیت مصوب، جمعیت‌‌‌پذیری صورت گرفته است و این به معنای شکست طرح‌‌‌های شهری در سال‌‌‌ها و دهه‌‌‌های گذشته است. طرح‌‌‌هایی که بدون توجه به دلایل و علل بروز بحران‌‌‌ها تنها بر مبنای پارامترهای جمعیتی و ... شکل گرفته‌‌‌اند. به جای آنکه نگاهی مساله‌‌‌محور به مسائل و موضوعات شهر داشته باشند و ابتدا نسبت به شناسایی و حل مسائل شهر و سپس هدف‌‌‌گذاری برای آن اقدام کنند.  به گفته وی این واقعیت‌‌‌ها نشان می‌‌‌دهد که آنچه از سال‌‌‌ها  و دهه‌‌‌های گذشته تاکنون در شهرها رخ داده است عملا شهرسازی روی آب بوده است و نتوانسته به نیاز شهر و شهروندان که یکی از مهم‌ترین آنها تامین مسکن مناسب است، پاسخ دهد. بدین‌گونه است که مشاهده می‌‌‌شود در شرایطی که 5/ 2 میلیون واحد مسکونی خالی از سکنه در شهرها وجود دارد اما 19میلیون نفر در حاشیه شهرها در شرایط بدمسکنی  هستند.

اگر طرح جامع اجرا می‌‌‌شد

اما در شرایطی که کارنامه شهرداری‌‌‌ها نشان‌دهنده نمره مردودی آنها در تحقق طرح‌‌‌های توسعه و برنامه‌‌‌ریزی شهری همچون طرح جامع شهر تهران است، رئیس نهاد راهبری و پایش طرح‌‌‌های توسعه شهری تهران معتقد است: علت شکست طرح‌‌‌های جامع عدم پایبندی و اجرای کامل آنهاست. در واقع نمی‌‌‌توان گفت چون این طرح‌‌‌ها اجرا نشده است پس اساسا نباید شهرها طرح جامع داشته باشند. شاید طرح جامع شهر تهران تا افق 1405 طرحی کامل نبود اما اگر همین طرح به طور کامل یا بخش زیادی از آن اجرایی می‌‌‌شد قطعا شرایط و حال شهر بهتر از وضعیت فعلی بود. وی تاکید کرد: به طور قطع طرح‌‌‌های جامع شهری باید به عنوان یک چارچوب و خط قرمز برای شهرها وجود داشته باشد، این طرح‌‌‌ها به صورت پویا در دوره‌‌‌های زمانی کوتاه‌‌‌مدت بازنگری شوند و رویکردهای مساله محور در تدوین و بازنگری آنها در کنار سایر مولفه‌‌‌های زیست‌‌‌پذیری مبنای طراحی قرار بگیرد. خسروی افزود: رویکرد باید این باشد که طرح جامع به عنوان خط قرمز تصمیمات و اقدامات در شهر تا زمانی که مورد بازنگری قرار نگرفته است برای جلوگیری از عدم اختلال در برنامه‌‌‌ریزی شهری فصل الخطاب باشد.

بررسی‌‌‌های «دنیای اقتصاد» در برابر دو دیدگاه موافق و مخالف تهیه و اجرای طرح‌‌‌های جامع شهرها به طرح یک سوال مهم منجر می‌‌‌شود.

اگر‌چه اعداد و ارقام مسوولان شهر تهران و همچنین شهرسازان از عدم تحقق اهداف تعیین‌شده در طرح‌‌‌های جامع شهری در سال‌‌‌های گذشته تاکنون خبر می‌‌‌دهد اما سوال مهم آن است که چون این طرح‌‌‌ها در سال‌‌‌های گذشته بنا به دلایل و بهانه‌‌‌های مختلف اجرا نشده است آیا باید از آنها عبور کرد و آنها را کنار گذاشت؟

آیا باید این طرح‌‌‌ها را که به منزله خطوط قرمز اداره شهرهاست، پاک کرد؟

پاسخ« دنیای اقتصاد» به این سوال خیر است. بررسی‌‌‌ها نشان می‌‌‌دهد ریشه اصلی اینکه تنها حدود 10درصد از طرح‌‌‌های جامع و تفصیلی در شهرها بنا به اعلام شهرسازان تاکنون اجرایی شده است، جمعیت‌‌‌پذیری و بارگذاری‌‌‌های مجاز رعایت نشده و کمتر از نیمی از امکانات و خدماتی که در طرح‌‌‌ها پیش‌‌‌بینی شده بود تامین شده است، خود طرح‌‌‌ها نیستند. بلکه چیزی است که از خارج این طرح‌‌‌ها روند اجرای آنها را در شهرها مختل کرده است.

اصل و ریشه مشکل این است که در مکانیزم قانون  ومقررات شهرسازی، رقیب برنده‌‌‌ای برای طرح‌‌‌های جامع شهری وجود دارد به نام کمیسیون ماده 5 که در حکم پاک‌‌‌کن قانونی خطوط قرمز اداره شهر است. طی سال‌‌‌های اخیر، برآیند مصوبات این کمیسیون، تعداد طبقات را نسبت به ضوابط تعیین شده در طرح تفصیلی شهر تهران به طور متوسط، دو برابر کرد. همین موضوع باعث شد در مناطق مستعد سوداگری مسکن، به واسطه جمعیت‌‌‌پذیری بالا ناشی از ساخت‌وسازهای خارج از ضابطه، سقف جمعیت‌‌‌پذیری نیمی از مناطق شهر تهران قبل از افق 1405، پر شود. هم‌‌‌اکنون تنها نیمی از مناطق تهران یعنی مناطق 4، 5،7، 12، 13،15،16، 18، 19،‌‌‌20 و 21 برای جمعیت جدید ظرفیت دارند. این در حالی است که نهاد پایش و ناظر بر اجرا و تحقق طرح جامع شهر تهران نیز از 19 سال قبل یعنی در همان ابتدای تولد طرح جامع فعلی تعطیل شد و بنابراین در نبود نهاد ناظر، عملا عمده تصمیم‌‌‌ها و اقدامات در شهر، خارج از ضوابط این طرح صورت گرفت.  

 با این حال باید دید، طرح جامع بعدی شهر تهران، چگونه نوشته خواهد شد. آیا در نهایت این طرح به نفع شهرخوارها تدوین می‌‌‌شود یا به نفع شهر؟