وزیر راه و شهرسازی در یادداشتی تلگرامی با تأکید براینکه نظام فنی و اجرایی کشور بنیادی‌ترین سیستمی است که برای اجرای هزاران هزار میلیارد تومان اعتبارات طرح‌های عمرانی کشور پایه‌گذاری شد، گفت: ارزیابی کارآیی این نظام همواره مورد توجه سیاست‌گذاران و مجریان بوده است. تا کنون به‌درستی ده‌ها بار این نظام مورد بازنگری قرار گرفته و هربار بخشی از مشکلات شناسایی شده برطرف گشته است و هنوز و همواره نیاز به ارزیابی و بهبود؛ هم از منظر مبنای نظری و هم از منظر فرایندی دارد.
به گزارش پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی عباس آخوندی وزیر راه و شهرسازی طی انتشار پیامی در کانال تلگرامی خود در خصوص مبحث زلزله و آزمون کارآیی نظام فنی و اجرایی کشور بیان کرد: اکثر مراکز درمانی در حد توانِ ادامه خدمت در زلزله_کرمانشاه تاب نیاوردند. این سؤالی است فراروی نظام فنی و اجرایی کشور که چرا این گونه شد؟ و چه باید کرد؟
نظام فنی و اجرایی کشور بنیادی‌ترین سیستمی است که برای اجرای هزاران هزار میلیارد تومان اعتبارات طرح‌های عمرانی کشور، از مرحله پیدایش تا طراحی، اجرا، نظارت، بازرسی و بهره‌برداری و چگونگی ارزیابی صلاحیت و انتخاب و بکارگیری عوامل دست‌اندرکار مراحل مختلف بطور جامع در سال ۱۳۵۲ پایه‌گذاری شد. ارزیابی کارآیی این نظام همواره مورد توجه سیاست‌گذاران و مجریان بوده‌است. تا کنون به‌درستی ده‌ها بار این نظام مورد بازنگری قرار گرفته و هربار بخشی از مشکلات شناسایی شده برطرف گشته‌است و هنوز و همواره نیاز به ارزیابی و بهبود؛ هم از منظر مبنای نظری و هم از منظر فرایندی دارد. آخرین دستور بازنگری در ماده ۳۴ احکام دائمی برنامه ششم آمده‌است که مجلس دولت را موظف کرده‌است تا با رعایت سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی یکبار دیگر تمام فرایندهای این نظام را مورد بازنگری قرار دهد.
گزارش‌های اولیه نشان می‌دهد که در اکثر پروژه‌های مذکور فرایندهای تعبیه شده در سیستم علیرغم پوشش دادن جزئیات از مرحله طراحی و کنترل آن تا مراحل بررسی صلاحیت پیمانکاران و انتخاب آنان و نظارت بر اجرا و انجام آزمایش‌های لازم در زمان خود بطور معمول انجام شده، باز سیستم ضمن آنکه از فروریزی ساختمان‌ها؛ همانند آنچه در زلزله رودبار و منجیل رخ داد ممانعت کرده، کارایی لازم برای تداوم خدمت نداشته‌است. بنابراین جایی از کار اشکال دارد که باید مورد شناسایی قرار گیرد.
این یادداشت بر آن است که تا کنون بازنگری‌ها عمدتا بر ارزیابی کفایت فرایندها بوده‌است و کمتر کفایت مبنای نظری سیستم مورد تردید قرار گرفته‌است. نقد من بر نظام فنی و اجرایی کشور و هم چنین نظام مهندسی ساختمان که در یک یادداشت مستقل به آن خواهم پرداخت از دو منظر اقتصاد سیاسی و رویکرد سیستمی است. از این دو منظر نقدم را این‌گونه خلاصه می‌کنم :
۱) رویکرد اقتصادی حاکم بر نظام فنی و اجرایی کشور از منظر اقتصاد سیاسی سوسیالیستی است. لذا در تمام فرایند بررسی صلاحیت‌ها، تعیین ظرفیتِ کار بنگاه‌ها و نظام ارجاع کار و هم‌چنین فرایندهای طراحی تا اجرا تمام تشخیص‌ها و تصمیم‌ها توسط عوامل اداری صورت می‌گیرد و نهادهای بازار در هیچ مرحله‌ای دخالت تعیین‌کننده‌ای ندارند. اگر هم حضور دارند، حضور آنان برای مشورت، زینت و خالی نبودن عریضه است. به همین دلیل، هزینه ریسک تصمیم‌ها به دولت باز می‌گردد و بازیگران اقتصادی هزینه‌ی ریسک اقدام‌های خود را متقبل نمی‌شوند.
۲) از نظر سیستمی، رویکرد غالب در این نظام تجویزی (prescriptive based) است و عملکردگرا (Performance based) نیست. لذا عوامل درگیر در فرایند طراحی تا ساخت نه حق قضاوت مهندسی و اجرایی و نه مسئولیت نهایی در برابر عملکرد محصول نهایی دارند. تمام آیین‌نامه‌های طراحی تا اجرا و نظارت بر اساس معیارهای تجویز شده از سوی مراجع ذیربط تدوین و ابلاغ شده و جایی برای فهم صورت مساله و حق و مسئولیتی برای ابتکار در جهت ارائه راهِ حل برای عوامل درگیر باقی نگذاشته‌است. به همین منوال، رژیم حقوقی مسئولیت‌ها نیز در این سیستم کاملا توزیع شده‌است. اساسا مبنای قراردادها بر کارکرد نهایی تنظیم نشده، بلکه بر کنترل فرایندهای تجویزی در آیین‌نامه‌ها مبتنی است. نهایتا مسئولیت حقوقی در حد رعایت فرایندهای تجویزی (یعنی شکل گرا و نه ماهیت گرا) و عدول از اعمال یک مبنای موثر مسئولیت خلاصه می‌شود. بیش از این هم نمی‌توان انتظار داشت، چون قراردادهای اولیه براین اساس تنظیم شده‌اند.
البته از منظر این قلم، دو نکته فوق دو روی یک سکه هستند. نگاه سوسیالیستی به سیستم صلاحیت، ظرفیت و ارجاع در فعالیت‌های مهندسی و نگاه تجویزی در طراحی، اجرا و نظارت دو پرده از یک حقیقت هستند. از این رو است، که پیشنهاد اینجانب این بار تغییر انگاره کلی (paradigm shift) و تجدید نظر در مبانی و سپس تجدید نظر در فرایندها بر اساس این مبانی است.
پیش از آنکه در باره مبنای تغییر انگاره طرح بحث کنم، باید درک روشنی از علت پایدار شدن سیستم موجود داشته باشیم تا شرایط تغییر در آن را فراهم آوریم. این سیستم به دو دلیل از سوی عوامل دست‌اندکار چه در دولت و چه در بازارِ کار ایجاد و مورد پذیرش قرار گرفته‌است. دولتِ پُرپول و مالک طبیعی است که تمایل داشته باشد همه‌چیز را خود تعریف کند و همان‌طور که می‌فهمد و می‌خواهد تجویز نماید. مدیران و کارمندان مسئول در دولت در وضعیت موجود احساس قدرت می‌کنند. طرح‌ها از مرحله پیدایش تا بهره‌برداری، اعطای صلاحیت و ارزیابی ظرفیت مشاوان و پیمانکاران و کنترل فرایندها، تشخیص موارد و اقدام بر مبنای تشخیص به نیش قلم مدیران دولتی بند است. حرفه‌ورزان نیز به نظر نمی‌رسد از وضعیت موجود چندان گله‌مند باشند. ریسک کمتر و وجود آب‌باریکه خود یک فلسفه‌ی کار است. از این رو، فعالان حرفه‌ای در عمل همراه غرولندی که می‌کنند به‌نظر می‌رسد که به دلیل محدود شدن دایره مسئولیت حقوقی‌شان به صحت انجام فرایندهای تجویزی تحت مسئولیت‌شان از نداشتن مسئولیت در عملکرد نهایی محصول خرسند هستند.
افزون براین، دولت به عنوان کارفرمای بزرگ اجازه مداخله به حرفه‌ورزان نمی‌دهد. آنان نیز به بخور و نمیری که از سوی دولت در بازار به صوت خوردشده عرضه می‌شود خو گرفته‌اند. عوامل بیمه‌گر نیز از بیمه عوامل کارگاه منتفع می‌شوند و دلیلی ندارد که درگیرِ بیمه حسنِ کارکرد محصول نهایی شوند. بدین ترتیب همه به کمترین‌ها قانع می‌شوند. در نتیجه دفاتر و بنگاه‌های مهندسی قدرتمندی که بتوانند حسنِ کارکرد محصول نهایی را تضمین کنند در کشور به‌وجود نمی‌آید و نه تنها در چنین مواقعی فقدان آنها را حس می‌کنیم که عدم شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ مقیاس باعث شده است که علیرغم حجم عظیم فارغ‌التحصیلان مهندسی، سهم ایران از بازار فعالیت خدمات مهندسی جهان بسیار اندک باشد.
سخن روشن من تردید بنیادین در اعطای صلاحیت و تعیین ظرفیتِ کاری بنگاه‌های مهندسی توسط سازمان برنامه و ارجاعِ اداری کار از سوی دستگاه‌های اجرایی است. به گمان اینجانب مشکل بنیادین در همین روش دیوانسالارانه و کوپنی است. سؤال اساسی که در برابر این روش وجود دارد این است که اگر بر اثرِ بروز خطا در این فرایند لطمه‌ای به‌کار وارد شود که شد، زیان وارده به چه طریق جبران خواهد شد؟ آیا واقعا تصور داریم کارشناس و یا مدیری که دریافتی تمام عمر وی برابر و یا کمتر از ۱درهزار ارزش پروژه‌ها نیست اساسا آیا امکان جبران خطا دارد؟ حال اگر در زنجیره‌ی مسئولیت‌ها فقط در یک حلقه خطایی رخ داده باشد ولی، در اثر آن تمام ساختمان در معرض خرابی ویا نقص کارکرد قرار گیرد، قاعدتا بنگاه خطاکار در حد خطای خود جریمه و محکوم به جبران خواهد شد.
لیکن در عمل زیان بیش از آن است. اجازه دهید قدری جلوتر رویم. در حال حاضر تعداد زیادی از پروژه‌های بزرگ مقیاس تمام نهادهای عمومی و نظامی اجرا می‌شود. امکان وقوع خطا در این نهادها نیز کاملا طبیعی است. حال سؤال اساسی این است که نحوه‌ی جبران خطا در این پروژه‌ها چگونه است؟ نهایتا حتی اگر این نهادها محکوم به جبران زیان شوند، در واقع زیان از خزانه پرداخت می‌شود و ریسکِ خطا کاملا به دولت بازمی‌گردد. از این رو است که به گمان نگارنده، مشکل در بنیان نظام فنی و اجرایی است.
پیشنهاد جایگزین دست برداشتن از اقدامات بروکراتیک و پذیرش مفهوم بیمه مسئولیت حرفه‌ای بنگاه‌ها توسط شرکت‌های بیمه در بازار رقابتی است. در واقع ظرفیت یک بنگاه آن میزان نیست که آیین‌نامه سازمان برنامه تعیین می‌کند بلکه، میزان بیمه‌ای است که بیمه‌گر آمادگی دارد در برابر مسئولیت حرفه‌ای بنگاه به صاحبِ کار در صورت بروزِ خطا پرداخت نماید. به عبارتِ دیگر صلاحیت و ظرفیتِ کاری بنگاه‌ها تناسب مستقیمی با میزانِ ریسکی که آنها بتوانند به بیمه‌گران بفروشند دارد.
خاطرم هست که در سال ۱۳۸۳ در زمان تصدی آقای دکتر برادران شرکا بر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از من خواسته شد که پیش‌نویس لایحه جامع نظام مهندسی را برای سازمان تدوین کنم. من به ایشان گفتم که مبنای کار من استقرار و توسعه بازارهای رقابتی و منصفانه مهندسی بر اساس نهادهای بازار خواهد بود و لایحه را از منظر اقتصاد سیاسی تدوین خواهم کرد. آنان پذیرفتند و من پیش‌نویس لایحه را تدوین کردم و در صدر اهداف نظام مهندسی دو بند زیر را قرار دادم.
۱) پایداری و توسعه بازارهای رقابتی و منصفانه فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی، تسهیل ورود مهندسان حرفه‌ای جدید به بازار، جلوگیری از ایجاد انحصار در این بازارها و حصول اطمینان از شفافیت گردش اطلاعات در آنها.
۲) توسعه مبادلات بین‌المللی خدمات و محصولات مهندسی به‌نفع اقتصاد ملی.
مبنا را در صلاحیت و ظرفیت بنگاه‌های مهندسی در پذیرش مسئولیت، متناسب با میزان بیمه‌ی کارکرد و محصول نهایی آنها توسط بنگاه‌ها بیمه‌گر قرار دادم. این لایحه با فوریت در خردادماه سال ۱۳۸۴ از سوی دولت وقت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و صدالبته جزء اولین لوایحی بود که با سرِ کار آمدنِ دولت جدید از مجلس مسترد شد. هنوز هم اعتقاد دارم، شرط درس‌آموختن از این زلزله‌ی مهیب بازنگری در مبنای اقتصادی و حقوقی سیستم فنی و اجرایی است. بازنگری‌های فرایندی در چارچوب انگاره‌ی حاکم فعلی کفایت نمی‌کند.
بحث رویکرد کارکردی در برابر رویکرد تجویزی فقط محدود به سیستم فنی و اجرایی کشور نمی‌شود بلکه، به مبانی مقررات ملی ساختمان نیز باز می‌گردد. در سال ۸۵ به کمک تعدادی از متخصصان مطالعه‌ای را برای بررسی مبانی و فرایندهای تجدید نظر در مقررات ملی ساختمان داشتیم. در آنجا نیز با این پدیده مواجه شدیم که در تعدادی از کشورها در کنارِ مقررات تجویزی، سیستم مقررات کارکردگرا نیز رسمیت داشت تا یک مهندس موظف شود رفتار و عملکرد سازه‌ای که ایجاد می‌کند را در شرایط مختلف تحلیل کند و مسئولیت آن را بپذیرد و دوم اگر در موردی آیین‌نامه ساکت است، امکان قضاوت مهندسی برای وی محفوظ بماند. این موضوع در مورد نوآوری‌های مهندسی نیز مصداق داشت. مقررات کارکردگرا این فرصت را به مهندس می‌دهد تا چنانچه وی به نوآوری خاصی رسیده باشد و امکان دفاع از ایده‌ی خود را در مجامع مهندسی داشته باشد، اجازه‌ی کاربست آن را دارا باشد. همان زمان اساتید و مهندسان ارشد از طرح این ایده امتناع داشتند به این دلیل که می‌گفتند در شرایطی که بیمه مسئولیت حرفه‌ای در کشور رایج نیست و صلاحیت‌ها به‌صورت اداری تعیین می‌شود، رواج این نوع مقررات ساختمانی می‌تواند مخاطره‌آفرین باشد.
به هر روی، کشور اعم از دولت و حرفه باید از این زلزله درس‌آموزی داشته باشد. اولین موضوع مورد بازنگری نظام فنی و اجرایی کشور بر مبنای تردید در بنیان‌های تجویزی آن است و سپس تغییر در معیارهای طراحی در مقررات ملی ساختمان از جمله آیین‌نامه طراحی ساختمان‌های مقاوم در برابر زلزله و هم‌چنین مبنای تجویزی آن. در این بازنگری طبیعی است که دولت اعم از سازمان برنامه و بودجه و تمام دستگاه‌های اجرایی، مراکز دانشگاهی، سازمان نظام مهندسی و انجمن‌های حرفه‌ای مشاوره و پیمانکاری حضور داشته باشند. لیکن تاکید اصلی این یادداشت حضور دو دسته دیگر از متخصصان بازار پولی و مالی با تاکید بر بیمه‌گران و حقوق‌دانان افزون بر مراجع مهندسی است. لازمه‌ی این کار، ارتقا، افزایش کارایی و توسعه دامنه‌ی فعالیت نظام مالی و بیمه‌ای ایران به منظور تامین زیرساخت تخصصی مربوط است. با این اصلاح می‌توان انتظار داشت که از لحاظ حقوقی و قراردادی، بیمه گران مسئولیت جانشینی را می‌پذیرند و ذینفعان در دریافت غرامت سرگردان نمی‌شوند. از سوی دیگر، هزینه‌ی بیمه‌گذاری ارتباط مستقیمی پیدا می‌کند به صلاحیت و ظرفیت بنگاه مهندسی و مخاطره‌ای که برای بیمه‌گر ایجاد می‌کند./
